Türkiye’nin mali politikada manevra alanı: Göründüğü gibi değil

Ülkelerin “ekonomi politik” uygulamalarında, mevcut kurumsal yapıların veri olduğu durumlarda, yönetimlerin elinde bulunan iki politika aracı “para” ve “maliye” politikalarıdır. Bu bağlamda Türkiye ekonomi çevrelerinde, “para politikası sıkı ama maliye politikası yeteri kadar sıkı değil” biçiminde bir argüman sıkça dolaşmaktadır.

Özellikle yandaş medyada pompalanan bir diğer değerlendirme de, Türkiye’nin kamu borcunun ulusal gelirine göre çok düşük olduğu, bu olgunun da “gevşek mali politikalar uygulaması” için Ankara yönetiminin elini güçlendirdiği ve yüksek oranda ekonomik büyüme politikasının sürdürülmesi yolundadır.

Diğer yandan ülkenin içinde bulunduğu ekonomik krizin ne kadar süreceği konusundaki belirsizlik olanca hızı ile devam etmektedir. Bu tartışmalara katkı sunan bir çalışma, TEPAV tarafından “Ekonominin Seyir Defteri” serisin ilk yazısı olarak, “Maliye Politikasında Manevra Alanı Var mı?” başlığıyla yayınlandı.ⁱ Çalışmanın temel sorusunu, “maliye politikası olanaklarının kullanımıyla Türkiye’deki krizin etkisinin nasıl azaltılabileceği” oluşturuyordu.

Bir diğer anlatımla, söz konusu çalışmanın temel odağı, yapısal dönüşümler gerçekleştirilene kadar geçecek süre içinde “dibe çakılmamak” ve bu yolla “zaman kazanmak“ üzere nasıl bir politika tercih edilmeli sorusuydu. Yani, kamu harcamaları ne kadar artırılmalı ki, Türkiye ekonomi yönetiminin sahnelediği ve ülke ekonomisinin yaşadığı hasar azaltılabilsin?

ÇALIŞMADAN KISA BAŞLIKLAR

Manevra alanı : Mevcut koşullar altında Türkiye ekonomisinin, gerektiğinde maliye politikasını “gevşetme”; ülkeye özgü gerçeklerin karşılığı olarak “genişleyici maliye politikasının kaynağı olarak ek borçlanma yapması” için olanak olup olmadığını ifade etmektedir.

Bilindiği gibi, bir ekonomide oluşan tahribatı azaltmanın ve ekonomiyi yeniden çalışabilir hale getirmenin başka bir yolu yoksa, bu sorunu aşmak için kullanılabilecek bir diğer yol da, merkezi bütçeden kaynak aktarılması, kısaca devlet harcamalarının artırılmasıdır. Böylesi bir ekonomi politikasının kolaylıkla “mali disiplinsizlik” olarak nitelenmesi de olasıdır. Bu alanın disiplinli veya disiplinsiz bir biçimde kullanılmasına göre olumlu veya olumsuz katkısı söz konusu olacaktır. Anılan çalışmada, bu tür “genişlemeci” maliye politikası “disiplinli mali disiplinsizlik” olarak adlandırılmaktadır.

Başarılı bir maliye politikası için her şeyden önce “manevra alanı” olması gerekir. Aksi halde, bütçe harcamalarını artırarak bütçe dengesini bozacak her karar/uygulamanın geri dönüşü olumsuz olacaktır. Yine bu bağlamda öncelenmesi gereken bir diğer konu da, mevcut manevra alanı olanaklarının “yerinde ve etkin” kullanılmasıdır.

Farklı senaryoların ele alındığı çalışmada, aralarında Türkiye’nin de bulunduğu ülkelerde, 2008 krizi sırasında “harcama artırma tepkisinin” çalıştırıldığı hatırlatılarak, krizin hasar etkilerini azaltmak için bu yolun uluslararası finansal kuruluşlar tarafından da desteklendiği belirtilmektedir. Ancak harcamaları artırmak ve bu yolla devlet borcunun yükselmesi de sürekli tercih edilebilecek bir yol değildir. Bir diğer anlatımla, ülke ekonomisinin manevra alanı, bu yöntemin sürekli olmasına izin veremez. Söz konusu gerçeğin ulaştırdığı soru: “Ne zamana kadar?” şeklinde belirmektedir.

MALİYE POLİTİKASI ETKİNLİĞİNİN BAĞLI OLDUĞU FAKTÖRLER

Literatürde, iyi tasarlanmış bir maliye politikasının sağlaması gereken dört temel kriter aşağıdaki başlıklarda toplanmaktadır:

- Zamanlama uygunluğu: Maliye politikasının ekonomiyi canlandırmada etkin rol oynayabilmesi için zamanında devreye girmesi gerekmektedir.

- Hedefe odaklılık: Vergi indirimleri, teşvikler ve diğer kamu harcamalarının kısa vadede iktisadi faaliyete en fazla etki yapacak şekilde kullanılması; politika araçları tasarlanırken ekonomik durgunluktan en fazla etkilenen kesimlere yönelik tedbirlere öncelik verilmesidir.

- Geçicilik: Maliye politikasının ekonomiyi canlandırmak amacıyla kullandığı araçların “geçici” bir süre için geçerli olmasıdır.

- Bütçeye maliyeti en aza indirgeyen araçların seçilmesi: Maliye politikasının, bütçe dengelerini gözeterek tasarlanması gereğidir.

ÜLKELER İÇİN BORÇ SINIRI TESBİTİ

Devlet borcu dendiğinde hemen akla gelen “devlet tahvili” borçlanma aracı, bir ekonomide elde edilecek gelirden devlet tarafından el konulacak bir kısmının, uzlaşılan koşullarda borç verene aktarılacağı yönünde birer taahhüt niteliğindedir. Hiçbir ülke için önceden bilinen bir borç sınırı net olarak tarif edilemiyor. Her borç ilişkisinde olduğu gibi, borç veren ile alanın koşulları ilişkinin seyrini belirliyor.

Örneğin, ülke olanakları yetersiz olduğundan tahsil edilemeyeceği anlaşılan Yunanistan’ın borcunun yarısından fazlası 2012’de silinmek zorunda kalınmıştı. İtalya ise, devlet borcu GSYH’ye oranı yüzde 130’u aşmış bir ülke olarak “borç çevirmeye” yine de devam edebilmektedir. Borçlunun kapasitesi, ülkenin ekonomik potansiyeli ve dereceleme notu, çevrimde belirleyici başat etkenler olmaktadır.

Tekrarlamak gerekirse, mali disiplinsizlik ve buna koşut olarak kamu borçlanmasında net bir sınır belirtmek pek mümkün değildir. Ancak aralarında Türkiye’nin de bulunduğu gelişmekte olan ülkelerin bir noktayı aştıklarında borçlarını çevirmelerinin giderek daha zor hale geleceği öngörülebilir. Bu olgunun altında, uluslararası iş bölümünde alt basamaklarda yer alan ülkelerde borç çevriminin sürekliliğinin sağlanmasının daha zor olması; başka bir ifadeyle riskin fazlalığı ve vaat edilen getiri oranının artması nedeniyle, devletin elde ettiği geliri aktarmasının giderek zorlaşması yatmaktadır.

2008-2009 küresel krizi, genişlemeci maliye politikası konusunda, “disiplinli bir mali disiplinsizliğin” mümkün olabileceğini gösterdi. Disiplinli mali disiplinsizlik alanı, kamu borcunun GSYH’ye oranı ile yakından ilintilidir. Disiplinli mali disiplinsizlik tanımı ile kastedilen, büyüme açısından olumlu sonuçlar doğuracak genişlemeci bir maliye politikasıdır. Farklı bir ifadeyle, ne olursa olsun maliye politikasının gevşetilmesi (disiplinsiz bir mali disiplinsizlik) değil, aksine algılanan riskleri azaltacak bir gevşeme (disiplinli bir mali disiplinsizlik) vurgulanmaktadır.

Ülkede iktisat politikası yönetimine ilişkin risk algılaması bu alanın göreli olarak genişleyip daralmasında çok önemli bir rol oynamaktadır. Mevcut borç oranı, risk algılamasını azaltmadan “artırıldığında” ya da “arttığında”, gerçek manevra alanı da daralmaktadır.

Bu tür büyüme dostu maliye politikasının uygulanabileceği bir maksimum kamu borcu–GSYH oranı vardır. Bu sınırın üzerinde, büyüme açısından olumlu sonuçlar elde etmek mümkün olmamaktadır. Bu üst sınır, kamu borcunun döviz-yerli para bileşimi, ülkeye ilişkin riskler ve ülkenin karşılaştığı şoklara bağlı olarak değişmektedir. Bu üst sınır ile mevcut kamu borcu-GSYH oranı arasındaki fark, disiplinli mali disiplinsizlik alanını (ya da raporda tanımlandığı şekliye gerçek manevra alanını) belirlemektedir.

Aslında, bu bölümde açıklamaya çalıştığımız olgular, doğrudan siyaset erkinin karar alanına girmektedir. Çünkü burada, devlet toplam gelirin ne kadarına el koysun, ne kadarını hangi koşullarda borç verenlere aktarsın gibi sorular gündeme gelmektedir. Bu durumda, durgunluğa karşı verilecek harcama tepkisinin net bir sınırı olması gerektiği, ancak bunun “teknokrat ortamında” belirlenip korunabileceği ileri sürülebilecektir.

TÜRKİYE’NİN MANEVRA ALANI

Bu konudaki homojen olmayan yaklaşımlara örnek olarak, Türkiye’de devlet borcunun GSYH’ye oranının örneğin yüzde 50’lere ulaşması durumunda, çok yüksek bir “faiz dışı fazla” ile, kemer sıkma politikasını borç verenlerin gözünde kaçınılmaz hale getirmesi yaşanmışlıkları verilebilir.

Türkiye’nin 2002-2018 arasında kamu borç stokunun GSYH içindeki payını yüzde 80’lerden yüzde 30’lara doğru düşürülmüş olması, “ilk bakışta” ülkenin gerçek maliye politikası manevra alanının çok geniş olduğu izlenimini sunmaktadır.

Ülkenin mevcut kamu borcu/GSYH oranı, 2018’in üçüncü çeyreği itibariyle yüzde 31,3 sayısındadır. GSYH’nin yılın son çeyreğinde azalacağı dikkate alınırsa, yılın sonunda kamu borçlanması oranının yüzde 32 düzeyinde gerçekleşmesi güçlü bir ihtimaldir. Türkiye’de yerleşik sektörlerin toplam borcunun büyük oranda iç borç kaynaklı olduğu, kamu borcu/ GSYH oranının 2015 yılı üçüncü çeyreğinden itibaren gerilediği ve ülkelerle karşılaştırmalı incelendiğinde ise düşük seviyelerde seyrettiği görülmektedir.

Ancak, kamu hesaplarının, -özellikle Kamu-Özel İşbirliği (KÖİ) yükümlülüklerindeki belirsizlikler ve kamu açıklarını arttıracak nitelik taşıması- şeffaflıktan uzak olması, yukarıdaki ilk izlenime gölge düşürmektedir.ⁱⁱ Saniyen, 2018 kur güncellemesinin banka ve şirket bilançolarındaki etkisini temizlemek için atılacak olası “istikrar adımlarının” mali boyutu halen bilinmemektedir. Sayılan bu nedenlerle, maliye politikasının gerçek manevra alanı belli varsayımlar altında önemli ölçüde daralmaktadır.

“Örtük kamu hesaplarındaki” perdenin kaldırılmasıyla elde edilen sonuç, bir taraftan maliye politikası manevra alanı daralırken, diğer taraftan, alınan “disiplinsiz maliye politikası kararlarıyla”, ülke ile ilgili “risk algılamasının” olumsuz etkilendiğini; bunun da “iktisadi açıdan daraltıcı sonuçlar” türettiğini izlemekteyiz.

Oysa Türkiye’ye ilişkin algılanan riskleri azaltacak bir “disiplinli mali disiplinsizlik” teknik olarak hâlâ mümkün durmaktadır. Bir diğer anlatımla, yaşamakta olduğumuz ekonomik daralmanın şiddetini azaltmak, ekonomiyi yeniden büyüme sürecine sokmak ve üstelik bu sürecin başlangıç noktasını öne çekmek olanağı henüz mevcuttur.

Ancak konu ekonomi yönetimi olunca, siyasi kararlar “teknik doğruları” bir kenara itmekte; siyasi tercihler popülizm yoluyla oy ve iktidarda kalmak için yapılmaktadır. Politik olarak kimin başta olduğu, kimden alınıp kime verileceği ve kimin sözünün geçeceği her zaman, her şeyden önce gelmektedir maalesef. Diğer yandan, muhalefetin alternatif koyamamasından da yararlanılarak, en ağır krizde dahi, bedeli milyonlara ödetilerek yönetilebilmesi deneyimlenebilmektedir. Sonuçta ülkenin açık ve örtülü kamu borcu, plânsız biçimde, disiplinli bir yönelim olmaksızın ve manevra alanı bulunmaksızın artmayı sürdürmektedir.